چشم بسته دولت بر حاشیه نشین های پایتخت

حاشیه‌نشینی یک پدیده‌ای است که در بسیاری از شهرها و مناطق جهان رو به افزایش است. این پدیده به معنای اقامت غیرقانونی افراد در مناطقی است که برای سکونت آنها مناسب نیست و اغلب به تعداد زیادی از افراد بی خانمان و زندگی در شرایط ناامن اشاره دارد.

حاشیه‌نشینی یکی از مسائلی‌ست که تورم مسکن و نبود سیاست‌های درست در سال‌های گذشته بر گسترش آن دامن زده و درحال‌حاضر به یکی از مسائل بحرانی در زمینه اسکان مردم تبدیل شده است. بر اساس گزارشی که مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر کرده، بی‌توجهی سیاست‌گذاران به امر حاشیه‌نشینی از ضعف‌های اصلی در این زمینه بوده و نمود این بی‌توجهی در برنامه‌های توسعه کاملا مشهود است.

تورم و کاهش توان اقتصادی مردم در سال‌های اخیر تبعات اجتماعی گسترده‌ای را برای مردم به ارمغان آورده است. یکی از این تبعات، صعود آمار حاشیه‌نشینان و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی است.

عوامل بروز حاشیه‌نشینی چندبعدی و پیچیده است و در سطوح مختلف تحقق پیدا می‌کند، اما بخشی از آن به کیفیت محتوای سیاست‌ها و برنامه‌های مورد نظر مربوط می‌شود.

بر اساس گزارشی که مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «ابعاد اجتماعی سیاست‌های اسکان غیررسمی در برنامه‌‌های توسعه» منتشر کرده است، یکی از نقدهای محتوایی به اسناد و سیاست‌های حوزه سکونتگاه‌های غیررسمی، غلبه رویکرد کالبدی و غفلت از ابعاد اجتماعی این پدیده دانسته شده و بخشی از این وضعیت نیز ناشی از وجود ابهام در چیستی تعریف امر اجتماعی و ابعاد و مؤلفه‌ها بوده است.

به‌رغم سیر افزایشی احکام سیاستی مربوط به این حوزه در برنامه‌های توسعه، به‌نظر می‌رسد این سیاست‌ها تا کنون در بازار مسکن چندان موفقیت‌آمیز نبوده‌اند؛ افزایش مساحت و جمعیت سکونتگاه‌های غیررسمی همزمان با اجرای برنامه‌های توسعه را می‌توان ناشی از این امر دانست.

اگرچه رویکرد حاکم بر این سیاست‌ها طی برنامه اول تا ششم توسعه، مسیری رو به رشد داشته و محتوای احکام نیز از نظر کیفی ارتقا یافته است، اما همچنان رویکرد اجتماعی و مؤلفه‌های اساسی آن در این سیاست‌ها کمرنگ بوده و به‌صورتی نظام‌مند و علمی در دستور کار قرار نگرفته است.

جای «مسئله حاشیه نشینی» در سیاست‌گذاری‌ها خالی‌ست

بررسی متن قوانین برنامه‌های توسعه حاکی از آن است که قوانین برنامه اول، دوم و سوم توسعه هیچ حکم مستقیمی، مرتبط با مسئله حاشیه‌نشینی نداشته‌اند.

اگرچه در هر یک از این قوانین، مفادی در زمینه توسعه بخش‌های محروم، ساخت مسکن، آینده‌نگری جمعیت، سیاست‌های مسکن، ایجاد تعادل منطقه‌ای، توسعه روستاها و جلوگیری از مهاجرت روستانشینان وجود دارد که به‌صورتی غیرمستقیم به موضوع حاشیه‌نشینی نیز ارتباط پیدا می‌کنند، اما نکته اساسی و مهم این است که در این برنامه‌ها حاشیه‌نشینی به‌عنوان یک «مسئله» مورد توجه سیاست‍‌گذار قرار نداشته است.

حاشیه نشینی از برنامه چهارم وارد سیاست‌گذاری‌ها شد

بررسی‌ها نشان می‌دهد سیاست‌گذاری مسئله‌مند در حوزه سکونتگاه‌های غیررسمی از برنامه چهارم توسعه آغاز شده و شناسایی نقاط آسیب‌خیز اجتماعی در حاشیه شهرها و تمرکز بخشیدن حمایت‌های اجتماعی در این مناطق در دستور کار قرار گرفته است.

در قانون برنامه چهارم که طی سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸ به اجرا درآمده است، برای نخستین‌‌بار از واژگانی مانند بافت‌های حاشیه‌ای، بافت فرسوده، توانمندسازی و حاشیه شهر نام برده شده است.

مسئله حاشیه‌نشینی در قانون برنامه پنجم توسعه که طی سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۴ نیز از سوی دولت به کار گرفته شد در قالب دو ماده به‌طور مستقیم به آن اشاره شده است.

سیاست‌گذار در قانون برنامه ششم توسعه (۱۳۹۶-۱۴۰۰) در سرفصل امور اجتماعی بر توانمندسازی و خوداتکایی اقشار و گروه‌های محروم در برنامه‌های مربوط به رفاه و تأمین اجتماعی و سامان‌بخشی به مناطق حاشیه‌نشین و پیشگیری و کنترل ناهنجاری‌های عمومی ناشی از آن تأکید کرده است.

همچنین برای نخستین‌بار در برنامه ششم توسعه موضوع حاشیه‌نشینی ذیل اولویت‌های مبحث آسیب‌های اجتماعی درج شده است.

برنامه ششم توسعه از نظر کمیت و کیفیت بیشترین توجه را به مقوله اسکان غیررسمی نشان داده است؛ اما همچنان که مقایسه وضعیت آماری سکونتگاه‌های غیررسمی در ابتدا و انتهای این برنامه نشان می‌دهد، این سیاست‌ها نیز به دلایل گوناگونی ازجمله وجود ضعف و تقلیل‌گرایی در رویکرد اجتماعی چندان موفقیت‌آمیز و اثربخش نبوده است.

ابعاد اجتماعی احکام حاشیه نشینی مورد غفلت واقع شده است

بازخوانی مواد مرتبط با حوزه سکونتگاه‌های غیررسمی در برنامه‌های اول تا ششم توسعه از منظر میزان توجه به مؤلفه‌های امر اجتماعی، نشان‌دهنده خلاهایی اساسی در این زمینه است.

با توجه به اینکه برنامه‌های اول تا سوم توسعه فاقد هر گونه مفاد در زمینه ابعاد مرتبط با سکونتگاه‌های غیررسمی بوده‌اند، در زمینه ابعاد اجتماعی موضوع نیز محتوای مرتبط در آنها یافت نشده است.

علاوه بر آن، برنامه‌های چهارم تا ششم نیز التفات و توجه کافی و قابل توجهی به وجوه اجتماعی این مسئله نداشته‌ است.

تحلیل محتوای مفاد احکام سیاستی سکونتگاه‌‍های غیررسمی از منظر اجتماعی، نشان می‌دهد که از برنامه چهارم تا ششم توسعه، روند کمی و کیفی توجه به این مسئله ارتقا یافته و تقویت شده است.

اگرچه برنامه پنجم توسعه از این منظر ضعیف‌تر از دو برنامه دیگر بوده و از نظر رویکردی دچار نوعی عقبگرد شده است، اما در مجموع می‌توان از وضعیتی پیش‌رونده در این زمینه سخن گفت. در این قانون، دولت موظف به وضع مقررات بازدارنده و اعمال ممنوعیت ارائه خدمات زیربنایی به ساخت‌وسازهای غیرمجاز خارج از محدوده شهرها و روستاها و تخریب آنها با همکاری قوه قضاییه شده است.

بر این اساس، قانون برنامه پنجم توسعه از نظر رویکرد مواجهه با سکونتگاه‌های غیررسمی دچار نوعی عقبگرد شده است.

این در حالی‌ست که در برنامه چهارم توسعه، مبتنی و متأثر از رویکرد حاکم بر سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌‍های غیررسمی، رویکرد توانمندسازی ساکنان و تقویت حمایت‌های اجتماعی برای نخستین بار در دستور کار سیاست‌گذاران قرار گرفته و به‌منظور بسترسازی برای ادغام اجتماعی ساکنان سکونتگاه‌های غیررسمی برنامه‌ریزی شده است.

برنامه پنجم در گامی رو به عقب، ایجاد شهرک‌های اقماری و تخریب این سکونتگاه‌ها را مورد اشاره قرار داده است؛ این رویکرد نه‌تنها تناسبی با سایر احکام این قانون نداشته، بلکه از نظر نوع مواجهه اجتماعی نیز بسترساز بی‌خانمانی و طرد ساکنان و دارای پیامدها و آثار منفی مستقیم و غیرمستقیم بسیاری دانسته شده است. در شرایطی که پیچیدگی وضعیت سکونتگاه‌های غیررسمی در جایگاه مسئله‌های اجتماعی با ظهور و بروز کالبدی، مستلزم تلاش برای ادغام همه‌جانبه و هرچه بیشتر ساکنان این مناطق در بدنه اصلی جامعه است.

ضعف اساسی سیاست‌ها بی‌توجهی به ادغام اجتماعی است

اساسی‌ترین ضعف برنامه‌های چهارم تا ششم توسعه نیز غفلت از مؤلفه‌های اجتماعی بنیادینی مانند ادغام اجتماعی و همبستگی اجتماعی است؛ در این میان بیشترین توجه برنامه‌های توسعه به بسترهای تأمین اقتصادی- اجتماعی در مناطق حاشیه‌نشین معطوف بوده است، بدون توجه به این نکته که آیا بهبود این مؤلفه، در حالت خوشبینانه و با فرض موفقیت سیاست‌ها و اقدامات، به تنهایی برای تغییر وضعیت این‌گونه سکونتگاه‌ها کافی خواهد بود یا خیر؟

در واقع، عدم توازن در اشاره به مؤلفه‌های اساسی چهارگانه اجتماعی حاکی از فقدان درک و برداشت جامع تدوین‌کنندگان از الزامات اجتماعی سیاستگذاری در این حوزه است، در صورتی‌که هدف بنیادی سیاست‌گذاری اجتماعی به معنای عام و نیز سیاستگذاری در حوزه سکونتگاه‌های غیررسمی در معنای خاص، رفع نابرابری و ایجاد همبستگی اجتماعی است.

در صورتی‌که دولت در سیاست‌های خود حاشیه‌نشینی را در جایگاه مسئله‌ای بحرانی مورد بررسی قرار ندهد و از سوی دیگر برنامه‌ای برای افزایش قدرت اقتصادی مردم پیاده نشود، کماکان حاشیه‌نشینی و رانده شدن مردم به زاغه‌ها ادامه خواهد داد.

فرآیندی که ابعاد آسیب آن تنها اقتصادی نیست و مسائل اجتماعی و بحران‌های شهری را نیز با خود به همراه خواهد آورد.